在地方财政收支矛盾加大背景下，尤其是土地出让收入持续下滑，一些人士认为扩大地方国有资本经营预算收入是缓解收支矛盾的一个举措，但最近地方审计报告却发现这一预算编制、执行存在一些问题。
近期，部分省份公开了2023年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”）。一些省份审计报告发现部分国企没有纳入预算范围，比如浙江审计报告发现，13家省级一级国有企业应纳入未纳入国有资本经营预算，涉及应交未交国有资本经营收益1030万元。一些地方发现国有资本经营收益少缴、未及时缴纳等情形。比如天津审计报告称，某部门所属事业单位少申报上缴2021年度股利、股息类国有资本收益1.38亿元。
另外，地方审计报告还发现一些问题，比如国有资本经营收益项目资金拨付时间滞后，预算执行率低，调整率高。国有资本经营预算支出管理和监督不严格，预算绩效工作落实不到位，一些项目监管不到位等。
长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经，上述审计问题可以看出中国国有资本经营预算的管理相对薄弱。在现有管理制度的基础上，建议明确规定违反规定编制、执行国有资本经营预算应承担的后果及具体的惩戒措施，并建立公开透明有效的外部监督机制，从而推动问题的解决。
今年初国务院发布《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（下称《意见》），对这一制度进行完善，比如扩大国有资本经营预算覆盖范围，健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制等，这有助于解决上述问题。
问题全扫描
中国政府预算有四本账，其中之一正是国有资本经营预算，其他三本账分别是一般公共预算、政府性基金预算和社会保险基金预算。
所谓国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。这也是落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整的重要力量。
相比于其他三本账，国有资本经营预算资金体量最小，不足万亿。根据财政部数据，2023年全国国有资本经营预算收入约6744亿元，同比增长18.4%。其中地方国有资本经营预算本级收入4480亿元，同比增长33.6%，这主要是地方加大资产处置力度，一次性产权转让收入增加。
上图来自中国银河证券研究院研报
近两年土地出让收入持续下滑，地方财政收支压力增大。有观点认为，此时扩大地方国有资本经营预算收入可能会对舒缓收支矛盾有所帮助。
从最新的地方审计报告来看，地方国有资本经营预算覆盖面不足，一些国企未被纳入其中，从而使得收入做大面临挑战。
辽宁审计报告称，国有资本经营收益收缴不到位。其中1 家实行企业化管理的事业单位及3家事业单位所属15户企业未纳入省属国有企业名录。内蒙古审计报告指出，当地财政部门未全面掌握全区国有企业底数，有3家部门监管的企业应纳入而未纳入国有资本经营预算编制范围。重庆审计报告称，部分区县国有资本经营收益等3.92亿元未纳入年初预算编报。
即便纳入预算范围，因各种原因，有些国有企业没有及时足额上缴国有资本经营收益。
比如，浙江审计报告指出，未规范核算7家省级一级国有企业国有资本经营收益上交数，少计9.85亿元。甘肃审计报告称，1家省属国有企业应缴未缴国有资本经营收益3.06亿元。
湖北审计报告表示，2家省属文化企业少缴国有资本收益414.69万元，个别省属企业国有资本经营收益4.53亿元上缴不及时
山东审计报告称，2023年，纳入省级国有资本经营预算编制范围的省属国有控股、参股企业中，有5家盈利但未宣告分红派息，个别企业连续多年实现盈利但未派息，造成国有资本无法及时获得收益。
当然，也存在多收国有资本经营收益情况。比如湖南审计报告称，省财政多收国有资本经营收益4.31亿元。
国有资本经营收益除了部分调入一般公共预算等外，这笔资金主要还是用于国企，比如给予国企资本金注入、政策性补贴、解决国企历史遗留问题及相关改革成本支出等方面。
上述地方审计报告，也暴露一些地方国有资本经营预算资金拨付慢、支出等方面的问题。
北京审计报告称，2023年初，国有资本经营预算安排提升企业自主创新能力等67个项目35.18亿元，由于项目申报、评审及资金拨付环节周期长，49个项目17.92亿元集中在当年最后2个月才拨付到企业，占预算资金的50.94%。
山东审计报告称，当地国有资本经营预算编报不合理，调整率高。国有企业改革成本支出项目2022年编报预算1.29亿元，在执行率仅为44.3%的情况下，2023年仍编报预算1.03亿元，当年支出2371.83万元，执行率为22.95%，调剂用于其他支出7115.12万元，调整率达69.08%。
安徽审计报告也指出，当地预算编制及支出控制不严。1个省级国有资本经营预算项目在2020年至2022年预算执行率分别为0、50%、66.66%的情况下，2023年仍安排预算2亿元，当年预算执行率为0。
另外，一些地方审计报告还指出，国有资本经营预算绩效管理工作落实不到位，项目监管不到位，主管部门对预算支出的监督检查不到位。
上图来自兴业研究研报
邓淑莲分析，上述问题反映一些国有资本管理部门对预算重视程度不够，没有将预算与现代国家治理紧密联系起来，更没有将国有资本经营预算作为规范、约束国有企业行为的具有法律效力的工具，预算编制和执行较为随意。
她表示，与政府部门和单位不同，国有资本经营预算的资金是国有企业系统通过经营而产生的资金，而非税收、收费来源的财政资金。就此而言，国有资本经营预算是将国企系统内部资金转化为公共财政资金。尽管理论上有充足的理论支持，但实践中，国有企业有隐瞒收入、突破预算约束的动机。在这种情况下，如果制度规定不明确，主管部门管理不严格，内、外部监督不到位，惩罚机制缺失，则极有可能导致预算管理的弱化，甚至失效。
国务院出招解决
想要解决上述问题，显然需要制度完善。而今年初国务院已经推出相关改革举措，这有助于解决上述问题。
对于国有资本经营预算范围覆盖面不足，国有资本经营预算规模太小等问题，前述国务院《意见》提出，有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳。
比如，《意见》明确了政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收益，法律法规另有规定的除外。国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。
前述审计发现的一些国企漏交、少交国有资本经营收益问题，暴露了国有资本经营收益上缴机制有待完善。
上述《意见》也对此进行完善，比如各级政府要根据行业、企业类型等，完善国有独资企业和国有独资公司上交收益比例分类分档规则，健全动态调整机制。国有控股、参股企业按照市场化、法治化原则建立健全分红机制，利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。
“这拓展上交收益范围，提高国企收益全民共享性。”邓淑莲说。
上图来自中国银河证券研究院研报
对于不及时足额上缴国有资本经营收益等问题，《意见》强调要加强国有资本经营预算收入管理，比如纳入国有资本经营预算覆盖范围的企业，要确保利润数据真实可靠，及时足额申报和上缴收益。
另外，《意见》还要求优化国有资本经营预算支出结构，加强支出管理，推进预算绩效管理。比如要强化支出预算审核和管理，坚持政策导向，区分轻重缓急，提升资金安排使用的科学性、有效性和精准性。
粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，在复杂的国内外环境下，中国需要统筹发展和安全，支持国有资本做优做强做大十分有必要，比如疫情期间我们可以看到国有资本发挥了重要作用。而未来需要通过国有资本经营预算去更好发挥调控国有资本布局作用，比如对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域国企增加资本金注入等。
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陈益刊
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